Planklagenævnet ophævede mandag Vallensbæk Kommunes lokalplan 102. Afgørelsen er vigtig, fordi den indskærper rammerne for at planlægge boliger i støjplagede områder. Der er afgørende forskel på, om udfordringen er vejstøj eller virksomhedsstøj. Om boligerne placeres i et eksisterende eller planlagt boligområde. Om hjemlen til støjafskærmning findes i planlovens § 15, stk. 2, nr. 13 eller § 15, stk. 2, nr. 26.
Nye boliger i et industriområde ved motorvejen
Et industriområde ved Køge Bugt-motorvejen i Vallensbæk Kommune er under afvikling, og kommunen vedtager en ny lokalplan for boliger i oktober 2019. Området er belastet af vejstøj fra motorvejen. Men kommunen mener, at den nye lokalplan sikrer, at miljøstyrelsens vejledende støjgrænseværdier overholdes – inden for 8 år.
Alligevel ophæver Planklagenævnet lokalplanen, da en gruppe borgere klager. Men hvorfor nu det, hvis grænseværdierne med tiden bliver overholdt? Lokalplanen lever vel op til planlovens krav?
Nej, vurderer nævnet, og det skyldes tre forhold: Vejstøj kan ikke sidestilles med virksomhedsstøj. Et planlagt boligområde ikke kan sidestilles med et eksisterende. Planlovens §§ 15, stk. 2, nr. 13 og 26 har ikke sammenfaldende hjemmel.
Støjbelastningen nedbringes tilstrækkeligt inden for ca. 8 år
Industriområdet er udpeget som byomdannelsesområde i kommuneplanen. Det undtager som udgangspunkt kommunen fra at sikre, at støjgrænseværdierne er overholdt fra starten. I henhold til planlovens § 15a, stk. 2, må der nemlig lokalplanlægges for støjfølsomme anvendelser i et støjbelastet byomdannelsesområde. Bare kommunen er sikker på, at støjen er faldet tilstrækkeligt inden for ca. 8 år.
Lokalplanen fastsætter, at bebyggelsen nærmest motorvejen skal opføres som en randbebyggelse, der skærmer resten af området mod vejstøjen. Randbebyggelsen skal opføres først. Kommunen er sikker på, at den er opført inden for 8 år, når først lokalplanen er vedtaget. Altså er planen udarbejdet i overensstemmelse med § 15a, stk. 2?
Vejstøj kan ikke sidestilles med virksomhedsstøj
Det er vejstøjen, der overskrider de vejledende grænseværdier for støj i Vallensbæk. Derfor spiller det ingen rolle, at industriområdet er udpeget som byomdannelsesområde i kommuneplanen. For byomdannelsesområder handler om støj fra virksomheder og lignende.
“Overgangsordningen for støj er alene rettet mod de virksomheder, som kan komme i klemme i forbindelse med byomdannelse. For trafikstøjen gælder planlovens almindelige regler fortsat”, skriver planklagenævnet. Der er ikke hjemmel i § 15, stk. 2, til at fastsætte, at miljøstyrelsens vejledende støjgrænsekrav først gælder med forsinkelse i Vallensbæk.
Ved “huludfyldning” er støjkravene mere lempelige
Miljøstyrelsen fastsætter en vejledende grænseværdi for vejstøj på 58 dB for et boligområde – og det gælder hele boligområdet, skriver planklagenævnet. Siden 2007 har det dog været muligt at lave “huludfyldning” med boliger i eksisterende boligområder eller områder med blandede byfunktioner. Også selvom vejstøjen overskrider 58 dB.
I stedet skal det sikres, at støjniveauet på udendørs opholdsarealer ikke overstiger 58 dB. Facaderne skal udformes, så støjniveauet indendørs ikke overstiger 46 dB i sove- og opholdsrum med åbne vinduer. Boligerne skal så vidt muligt orienteres, så sove- og opholdsrum vender mod en stille facade.
Et planlagt boligområdet kan ikke sidestilles med et eksisterende
Det er netop disse mere lempelige støjkrav, der fastsættes i lokalplanen. I stedet for det normale loft for vejstøj på 58 dB for hele området, skal ny bebyggelse overholde lofterne på 58 dB på udendørs opholdsarealer og 46 dB indendørs.
Men den går ikke, vurderer planklagenævnet. For de mere lempelige krav gælder kun, hvis der er tale om et eksisterende boligområde eller område med blandede byfunktioner. Det er muligt, at Vallensbæk Kommunes hidtil gældende lokalplan 90 udpeger området til bl.a. boliger. Men området er de facto et industriområde. Ergo er der ikke hjemmel til de mere lempelige støjkrav i Vallensbæk.
§§ 15, stk 2, nr. 13 og 26 er ikke sammenfaldende
“Planklagenævnet finder…ikke, at lokalplanen er i overensstemmelse med planlovens § 15a, stk. 1, idet lokalplanen alene sikrer overholdelse af de lempede støjkrav nævnt i Miljøstyrelsens vejledning i en situation, som ikke er omfatttet af planlovens § 15, stk. 2, nr. 26”, står der i afgørelsen. Og nu er vi inde ved kernen af, hvorfor nævnet ophæver lokalplanen, som jeg ser det.
Her bliver planklagenævnets afgørelse desværre kryptisk og sniger sig helt op på 7 linjer lange sætninger med 7 kommaer og et imponerende lix-tal på 61. Men det handler om fortolkningen af hjemlen i henholdsvis § 15, stk. 2, nr. 13 og § 15, stk. 2, nr. 26. Det er centralt for nævnet, at hjemlen i de to paragraffer ikke kan være sammenfaldende – ellers ville der jo ikke være to bestemmelser. De må knytte sig til forskellige situationer.
§ 15, stk. 2, nr. 13: Begrænset hjemmel til konkrete krav?
En lokalplan kan stille krav om afskærmning som forudsætning for, at der gives en ibrugtagningstilladelse til ny bebyggelse. Det fremgår af planlovens § 15, stk. 2, nr. 13. Afskærmning kan f.eks. være en støjvold. Her er planlovens generelle hjemmel til at sikre, at støjgrænseværdierne ikke bliver overskredet.
Men hvordan skal denne hjemmel i praksis forstås? Her fører planklagenævnet os ud på gyngende grund: “Det (har) hidtil været antaget i praksis, at der ikke kan stilles krav om, at støjhensynet skal varetages på en bestemt måde”, skriver nævnet, men også at “det i praksis (er) accepteret, at en kommune…kan opfylde planlovens § 15a, stk. 1, ved…alene at henvise til, at de gældende grænseværdier skal være opfyldt”.
På den ene side siger planklagenævnet altså, at vi ikke kan stille krav om en specifik måde at støjafskærme på i lokalplanen. På den anden, at lokalplanen opfylder planlovens krav ved at fastsætte, at støjgrænseværdierne skal være overholdt. Må vi ikke eller behøver vi ikke at stille præcise krav til støjafskærmingen?
§ 15, stk. 2, nr. 26: Kun hjemmel ved mere lempelige støjkrav
For mig ser det ud til, at planklagenævnet er i gang med at indskrænke hjemlen i henhold til § 15, stk. 2, nr. 13. Det starter med en sammenkobling mellem “huludfyldning” og § 15, stk. 2, nr. 26: “Anvendelsesområdet for de lempede støjkrav nævnt i vejledningen (vejledning 4 fra 2007 om vejstøj)…er sammenfaldende med anvendelsesområdet for planlovens § 15, stk. 2, nr. 26”.
Planklagenævnet fortsætter: “Det kan…ikke antages, at de særlige foranstaltninger, som er omtalt i § 15, stk 2, nr. 26, også ville kunne iværksættes efter § 15, stk. 2, nr. 13, da bestemmelsen i nr. 26 i så fald ville være overflødig”.
Hvad betyder det? I henhold til nr. 26 kan en lokalplan stille krav om isolering mod støj af ny boligbebyggelse i eksisterende boligområder eller områder for blandede byfunktioner. Man skal vel forstå planklagenævnets afgørelse sådan, at vi ikke må stille krav om isolering af boligbebyggelser, medmindre det er koblet med muligheden for at stille mere lempelige støjkrav.
Hvad skal Vallensbæk Kommune og vi andre gøre i fremtiden?
Vi byplanlæggere har fået to klare og en tåget udmelding ud af planklagenævnets afgørelse efter min mening. Først de klare:
- Byomdannelsesområder: Planlovens lempeligere støjkrav i byomdannelsesområder gælder kun, når der er tale om virksomhedsstøj. Det samme gælder i øvrigt transformationsområder. Lokalplanen skal overholde planlovens § 15a, stk. 1, hvis der er tale om trafikstøj.
- Mere lempelige støjkrav: Forudsætningen for at tage udgangspunkt i Miljøstyrelsens mere lempelige støjkrav for vejstøj er, at nye boliger placeres i et eksisterende boligområde eller område med blandede byfunktioner. Det er ikke tilstrækkeligt, at området er planlagt som boligområde.
Den tågede handler om hjemlen i §§ 15, stk. 2, nr. 13 og 26, og § 15a, stk. 1. Jeg tolker det umiddelbart sådan her:
- Skal: Vi skal sikre tilstrækkelig støjafskærmning i henhold til § 15a, stk. 1, hvis vi udlægger et støjbelastet område til støjfølsomme anvendelser. Ellers må vi ikke lokalplanlægge.
- Kan: Vi kan stille krav om konkret placering og udformning af støjafskærmningen i henhold til § 15, stk. 2, nr. 13*. Det er tilstrækkeligt at henvise til miljøstyrelsens vejledende grænseværdier.
- Må ikke: Vi må ikke stille krav om noget, der kan karakteriseres som støjisolering af boliger, medmindre der er hjemmel i § 15, stk. 2, nr. 26. Hjemmel er der kun, hvis der lokalplanlægges for “huludfyldning” – boliger i et eksisterende boligområde eller områder med blandede byfunktioner, hvor vejstøjniveauet overskrider 58 dB. Det bygger formentlig på, at støjisolering af boliger kun er nødvendigt, når man netop ikke kan sikre, at støjen ikke overskrider 58 dB i hele lokalplanområdet.
*Den kommenterede planlov, 2013: “Der kan stilles krav om en særlig konstruktion af mure og vinduer, herunder eventuelt om støjisolering af facader mv.” (side 405) og “Af hensyn til håndhævelsesmulighederne kan det dog anbefales, at nødvendige afskærmningsforanstaltninger mv. konkretiseres i lokalplanen” (side 422).
Relevante links
Planklagenævnets afgørelse.
Vallensbæk Kommunes lokalplan 102.
Miljøstyrelsens vejledning 4 fra 2007 om støj fra veje.
Artiklens forfatter og formål
Jeg er arkitekt og har arbejdet som byplanlægger siden 2003. Først i kommunal forvaltning, nu som selvstændig byplankonsulent hvor jeg laver lokalplaner for kommuner og udviklere. Du er velkommen til at kontakte mig, hvis du har brug for en hånd til en lokalplan.
Planklagenævnets afgørelser er lange og detaljerede. Jeg læser afgørelserne for at bliver klogere selv. Jeg deler min læsning for at give dig et hurtigt overblik over indholdet, som jeg ser det. Det er ikke en juridisk tolkning, autoriseret af nævnet. Hvis du vil vide præcist, hvad nævnet har skrevet, så klik på linket ovenfor.