“Planlovens § 20 gælder ved siden af den almindelige regel om partshøring i forvaltningslovens § 19. Hvis en nabo (eller andre) er part i forvaltningslovens forstand, skal kommunen også iagttage kravet om partshøring efter forvaltningslovens § 19”, skriver Planklagenævnet tirsdag i afgørelsen i en sag om dispensation i Esbjerg Kommune. Men hvad betyder det? Hvornår skal en kommune orientere naboerne og hvornår høre en part? Hvad omfatter det ene og det andet?
Hvem skal naboorienteres?
Planlovens § 20, stk. 1, fastsætter, at der først kan gives en dispensation fra en lokalplan, når følgende interessenter er blevet orienteret skriftligt i to uger:
- Ejere og brugere inden for lokalplanområdet (§ 20, stk. 1, nr. 1).
- Naboerne til den omhandlede ejendom og andre, som efter kommunalbestyrelsens vurdering har interesse i sagen – herunder det lokale kulturmiljøråd (§ 20, stk. 1, nr. 2).
- Lokale foreninger, som har bedt byrådet om at blive at blive hørt, og landsdækkende foreninger som har krav på at blive hørt i henhold til planlovens § 59, stk. 2 (§ 20, stk. 1, nr. 3).
Altid naboorientering?
Som udgangspunkt har en kommune altså pligt til at orientere en række interessenter, før der gives en dispensation. Men kommunen kan undlade at orientere, hvis “en forudgående orientering efter kommunalbestyrelsens skøn er af underordnet betydning for de i stk. 1, nr. 1-3, nævnte personer og foreninger”, som der står i planlovens § 20, stk. 2.
Hvornår kan det så være tilfældet, at en orientering har underordnet betydning? Det er “navnlig relevant i større lokalplanlagte områder, hvor en dispensation kun har betydning for de nærmeste naboer”, skriver Planklagenævnet i afgørelsen.
Mangelfuld naboorientering i Esbjerg?
Sagen i Esbjerg drejer sig om et etageboligbyggeri. Kommunen har givet byggetilladelse til projektet den 30. november 2018. I den forbindelse vurderer kommunen, at projektet overholder lokalplan 01-090-0004. Senere – den 17. december samme år – giver kommunen dispensation til en trappe, som overskrider den maksimale bygningshøjde, der fastsættes i lokalplanen.
Nogle naboer klager. De mener, at kommunen burde have orienteret dem før afgørelsen den 30. november. De mener også, at høringsmaterialet før afgørelsen den 17. december er mangelfuldt.
Planklagenævnet afviser klagen: Afgørelsen den 30. november forudsatte ikke dispensation fra lokalplanen. Høring af naboer i henhold til planlovens § 20, stk. 1, forudsætter, at kommunen har til hensigt at dispensere fra lokalplanen. Kommunen sendte naboerne et materiale – før afgørelsen den 17. december – som var ” tilstrækkeligt til (at give) et retvisende billede af, hvad der er ansøgt om”.
Hvem skal partshøres?
Det er forvaltningslovens § 19, stk. 1, der fastsætter, hvornår der skal partshøres. Har en kommune oplysninger om en sag, der “er til ugunst” for en part? Har oplysningerne væsentlig betydning for sagens afgørelse? Kender parten ikke til disse oplysninger? Så skal parten orienteres og have mulighed for at komme med en udtalelse. Manglende partshøring er så væsentlig en retlig mangel, at en afgørelse er ugyldig.
- “Adressaten” for en konkret afgørelse er altid part i sagen – altså den, som afgørelsen drejer sig om.
- Andre med “væsentlig og individuel interesse” har også partsstatus.
“Naboskab…er ikke i sig selv tilstrækkeligt til at opnå partsstatus…men hvis et byggeri medfører konkrete og væsentlige gener, f.eks. betydelige lystab, indbliksgener eller lugtgener, må den pågældende anses for part. Hensynet til at bevar(e) en udsigt kan også indgå i den samlede vurdering af, om vedkommende kan anses for part”, skriver Planklagenævnet.
Skulle kommunen have partshørt naboen?
Naboerne klager. De skulle have været hørt som parter før afgørelserne den 30. november og 17. december, mener de – ikke kun orienteret som naboer. Planklagenævnet er ikke enig med naboerne og afviser klagen. Nævnet tager ikke stilling til, om de skulle have været partshørt eller ej.
Afgørelsen den 30. november: “Kommunen har truffet afgørelse om, at det ansøgte byggeri er…tilladt efter lokalplanen…og at kommunen derfor ikke ville have kunnet træffe en anden afgørelse i sagen. En ophævelse og hjemvisning af kommunens afgørelse vil derfor ikke kunne føre til et andet resultat”, skriver Planklagenævnet. Det ville med andre ord ikke have gjort nogen forskel, om der var blevet partshørt.
Afgørelsen den 17. december: Naboerne blev naboorienteret, konstaterer Planklagenævnet. Kommunen kendte deres synspunkter. Det er muligt, at naboerne er parter. Det er muligt, at naboorienteringen ikke levede op til forvaltningslovens krav til partshøring. Men det er ikke så væsentlig retlig mangel, at kommunens dispensation ophæves, afgør nævnet.
Hvad skal Esbjerg Kommune og vi andre gøre i fremtiden?
Planklagenævnet giver Esbjerg Kommune medhold. Så ingen grund til at ændre praksis i kommunen på grund af denne afgørelse. Men jeg synes alligevel, at det er værd at bide mærke i afgørelsen. Den sætter fokus på, at vi som byplanlæggere og byggesagsbehandlere både skal overholde planlovens krav om naboorientering og forvaltningslovens krav om partshøring. Jeg opfatter forskellen på naboorientering og partshøring sådan her:
- Naboorientering: Generel, bred orienteringspligt af ejere, brugere, naboer og foreninger. Høringsmaterialet skal være “tilstrækkeligt til, at det (kan) give et retvisende billede af, hvad der er ansøgt om”. Orientering kan undlades, hvis den har underordnet betydning – f.eks. for naboer, der bor langt fra den ejendom, som en dispensationssag drejer sig om.
- Partshøring: Specifik, personlig høring af den, som en sag direkte påvirker, og dem der har væsentlig og individuel interesse. “Afgørelsen (skal angå) den pågældende med en vis styrke og intensitet, og…afgørelsen (må) ikke (berøre) en større, mere ubestemt kreds af personer”, skriver Planklagenævnet.
Planklagenævnet tager i sagen i Esbjerg Kommune ikke stilling til, om klagerne skulle have været partshørt. Men nævnet antyder, at partshøring kan være mere omfattende end naboorientering: “Uanset om naboorienteringen efter planloven eventuelt ikke (fuldt ud) opfyldte forvaltningslovens krav til partshøring…”, skriver nævnet om den manglende partshøring i forbindelse med afgørelsen den 17. december.
Relevante links
Planklagenævnets afgørelse i sagen i Esbjerg Kommune.
Esbjerg Kommunes lokalplan 01-090-0004.
I min artikel “Planklagenævnet: Spejderhytte kræver ikke lokalplan, partshøring eller håndhævelse af servitut” skriver jeg om en tilsvarende afgørelse i Københavns Kommune, som nævnet traf den 30. marts. Også her afviser nævnet, at der var behov for partshøring. I denne sag fremhæver nævnet, at det kan udtynde den enkeltes interesse, hvis en afgørelse på “en ensartet måde gør indgreb i en større personkreds´ interesser”. Den personlige interesse kan udtyndes så meget, at interessen falder under væsentlighedstærsklen.
Artiklens forfatter og formål
Jeg er arkitekt og har arbejdet som byplanlægger siden 2003. Først i kommunal forvaltning, nu som selvstændig byplankonsulent hvor jeg laver lokalplaner for kommuner og udviklere. Du er velkommen til at kontakte mig, hvis du har brug for en hånd til en lokalplan.
Planklagenævnets afgørelser er lange og detaljerede. Jeg læser afgørelserne for at bliver klogere selv: Hvordan undgår vi kommunal planlægning, som bliver underkendt i Planklagenævnet? Jeg deler min læsning for at give dig et hurtigt overblik over indholdet, som jeg ser det. Det er ikke en juridisk tolkning, autoriseret af nævnet. Hvis du vil vide præcist, hvad nævnet har skrevet, så klik på linket ovenfor.
Bonusinfo: Bløde formuleringer er no go og meget mere
Planklagenævnets afgørelse i sagen i Esbjerg Kommune kommer ind på en række andre forhold af interesse for os byplanlæggere og byggesagsbehandlere:
- Delegation: Byrådet kan frit vælge at delegere sin beslutningskompetence til et fagudvalg eller forvaltningen. Byrådet kan også vælge at fravige delegationsplaner. Ingen af delene er retlige spørgsmål, der kan påklages til Planklagenævnet.
- Tilsyn: En kommune fører tilsyn med, om f.eks. lokalplaner bliver overholdt. Det fremgår af planlovens § 51. Planklagenævnet kan tage stilling til kommunens afgørelser, når der føres tilsyn. Det kan f.eks. være et påbud om fysisk lovliggørelse, formoder jeg – det fremgår ikke i nævnets afgørelse. Men nævnet kan ikke tage stilling til, hvordan kommunen varetager sin tilsynspligt. Det skal man klage over til Ankestyrelsen.
- Dispensation: En kommune er ikke forpligtet til at vente med at dispensere fra en lokalplan, til der er gået et vist antal år. Der kan dispenseres ” umiddelbart efter den endelige vedtagelse” af lokalplanen.
- Lokalplanens principper: Bebyggelsesregulerende bestemmelser er som udgangspunkt ikke en del af lokalplanens principper, som man ikke kan dispensere fra. Heller ikke i sagen i Esbjerg. Der refereres ikke til de bebyggelsesregulerende bestemmelser i formålsparagraffen. “Der er heller ikke andre holdepunkter i lokalplanredegørelsen, i selve bestemmelsen eller i planens øvrige bestemmelser for at antage, at bestemmelsen har en sådan særlig betydning, at den må anses for en del af planens principper”, som Planklagenævnet skriver.
- Bløde formuleringer: I lokalplanens § 9.1, fremgår det, at “ny bebyggelse skal udformes, så den igennem valg af materialer, konstruktioner og detaljer fremtræder med et sammenhængende arkitektonisk formsprog og en harmonisk helhedsvirkning”. Bestemmelsen mangler “den fornødne klarhed og præcision til, at den kan håndhæves af kommunen”, står der i afgørelsen. Se min artikel “Planklagenævnet: “Tilpasses eksisterende bebyggelse” og “god helhedsvirkning” for uklart” om en tilsvarende afgørelse i Gentofte Kommune.
- Lighedsgrundsætningen: En kommune må ikke udøve usaglig forskelsbehandling, fastslår Planklagenævnet. Men det betyder ikke, at kommunen skal afvise dispensation i sammelignelige sager i al evighed: “En kommune kan således beslutte sig for at ændre praksis med virkning for fremtiden”, skriver nævnet.